【知识卡片】乡村旅游政策

Original 辛丑年七月初七乡村规划与建设 2022-08-07

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专栏小卡片

乡村旅游作为拓展农民就业增收渠道、提高村民素质、带活乡村经济的重点产业，正成为我国实现乡村振兴的重要手段，中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会于2020年开始推出乡村旅游知识卡片，中国科学院地理科学与资源研究所旅游研究中心总规划师宁志中先生担任专栏主持人，与大家共同探讨相关研究。

专栏主持人 / 本文作者

宁志中

中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会委员

中国科学院地理科学与资源研究所旅游研究与规划设计中心总规划师

长期从事乡村旅游、土地利用与产业规划工作，主持省、县、乡不同尺度空间乡村旅游发展和项目规划20余项，主持和参与多项省部级乡村旅游、乡村文化资源、旅游扶贫等政策研究、标准制定和国家社科基金。主编（著）《中国乡村地理》等著作7部，获乡村旅游扶贫规划等省部级以上学术奖励3次。

本文作者

姚旻

“贵州省教育厅人文社会科学研究基地”欠发达地区经济发展研究中心副主任

贵州财经大学大数据应用与经济学院教授

本文作者

闫方婷

贵州财经大学大数据应用与经济学院硕士研究生

知识点

乡村旅游政策

政策是贯彻国家社会经济发展战略的重要工具手段。乡村旅游政策是国家或地区为实现乡村地区经济和社会发展目标，对乡村旅游发展进行干预而制定的各种战略、要求和措施的总和。其功能主要是通过干预促进资源有效配置，增强乡村旅游的市场适应能力，目的是扶持和促进乡村旅游发展。

乡村旅游政策可以分为狭义和广义政策。狭义的乡村旅游政策是由乡村旅游主管部门发布的，专门针对乡村旅游发展中存在的问题而颁布实施的专项政策；广义的乡村旅游政策是所有涉及乡村旅游发展要素和发展环境的各类政策，如农村人居环境、基础设施、土地制度、涉农资金等，20世纪80年代末以来，所有与“三农”问题相关的政策也是广义上的乡村旅游政策。

乡村旅游涉及农民生计、产业转型、人居环境、基础设施以及组织建设等乡村发展诸多方面，使其不仅受自身产业政策影响，也对不同时期城乡发展相关的战略、规划与政策极为敏感。我国乡村旅游从萌芽、成长、到蓬勃发展阶段，离不开政策的支持、引导和规范，二者之间互相依存、互相作用、互相影响。

伴随乡村旅游30多年的发展，乡村旅游产业政策先后经历了政策空白期、摸索期、战略统筹期以及政策转型期四个时期，涵盖引导、支持、规范等多方面，政策内容不断丰富，政策体系不断完善。乡村旅游产业在不同发展阶段面临不同的主要问题，需要制定不同的针对性政策，表现为不同阶段乡村旅游政策供给具有不同的特征。

我国乡村旅游政策阶段特征

20世纪80年代初-90年代中期：

政策空白期，产业自发发展

我国乡村旅游起始于20世纪80年代末期，1989年“中国农民旅游协会”更名为“中国乡村旅游协会”，“乡村旅游”这一概念正式提出。但直到1998年，我国关于乡村旅游发展的政策文件都处于空白状态。此阶段乡村旅游的政策内容与对象等均是依据其他行业的相关政策，通过依附于其他行业政策，间接促进乡村旅游的发展。在这段时期，乡村旅游以自发发展的模式展开，其旅游规模与影响均有限，但展现了其扩大国内消费需求的潜力。

20世纪90年代中期-2009年：

政策摸索期，政府引导发展

以1998 年“华夏城乡游”旅游主题确定为标志，乡村旅游正式进入国家视野，我国乡村旅游开始得到国家的政策重视，迎来发展契机。

2004年，中共中央、国务院出台一号文件《关于促进农民增加收入若干政策的意见》，乡村旅游作为“三农”政策的一个领域，开始出现在我国政府文件中。

2006年，国家旅游局将我国旅游主题定为 “中国乡村游”，并发布《关于促进农村旅游发展的指导意见》。

2007年，国家旅游局和农业部联合发布《关于大力推进我国乡村旅游发展的通知》，提出通过实施“百千万工程”促进乡村旅游的发展。

2007年、2008年，中央一号文件连续两次提出乡村旅游是增加农民非农收入的重要途径。

在政策的引导下，乡村旅游产品规范化、专业化和市场化的水平得以提高，活动产品逐渐多样化，同时提高了农民的经济收入。

总体看，这一时期乡村旅游政策处于政策摸索期，目的是解决乡村旅游发展中的现实问题，政策内容以宏观引导与规范为主，专门针对乡村旅游的政策文件比较少。

2009年-2015年：

战略统筹期，政府推动发展

这一阶段，“乡村旅游”频繁出现在我国政策文件中，并呈现出两个主要特征：

一是乡村旅游和“三农”问题在政策上的联系更加明确；

二是在政策层面详尽阐述了乡村旅游的定位和功能。

2009年发布的《全国乡村旅游发展纲要（2009-2015年）》，强调“大力发展乡村旅游业是破解当前经济发展难题，扩大内需和刺激消费的重要手段”。

2010年中央一号文件将乡村旅游、休闲农业作为促进农民就业的重要措施。

2011年，“十二五”规划提出利用农业景观资源发展乡村旅游。

2012年至2015年，连续四年的中央“一号文件”均聚焦于乡村旅游，乡村旅游被赋予更多功能，并且与扶贫、创业相结合，具有更为重要的意义。

这段时期的政策更加注重具体的支持和推动措施，并在改善农村人居环境，保护传统村落及农耕文化，旅游扶贫等方面起到了重要作用。

2016年-至今：

政策转型期，产业质量发展

2016年至2018年，连续三年的中央一号文件分别从产业定位、发展模式、资金筹集、行业标准、市场准入、服务设施建设等不同角度全面引导休闲农业和乡村旅游发展。

2017年、2018年连续两年发布的《促进乡村旅游发展提质升级行动方案》，提出乡村旅游发展要提质扩容，发挥乡村旅游对进消费、改善民生、推动高质量发展的重要带动作用。

2019年中央一号文件提出加强乡村旅游基础设施建设，发展适应城乡居民需要的休闲旅游等产业。

我国乡村旅游在政策的扶持下全面迅速发展，并随着城乡统筹、城乡一体化以及乡村振兴等的深入发展，乡村旅游在开发、管理及运行机制上都发生了根本性变化，我国乡村旅游的旅游人次与收入逐年攀升，形成很大的行业规模。这个阶段的乡村旅游政策在之前基础上更加深化，更加注重乡村旅游可持续发展及对乡村生态环境的保护，进入高质量发展时期。

乡村旅游政策演变特征

政策制定主体更多元

政策主体是指在政策的制定、执行、评估、监控过程中所参与的个人或组织，一般来说，乡村旅游政策的制定主体有单独发文和联合发文两大类。

在乡村旅游的发展过程中，政策制定主体逐步多元。

在乡村旅游政策摸索阶段，主要是原国家旅游局、农业部单独发文；

在战略统筹阶段与政策转型阶段，由单部门发文到多部门联合发文的趋势不断加强。如下图所示，政策制定主体格局已发展为在专门文件上以农业农村部、文化和旅游部、国家发展改革委为主体，在政策发文层级上以中共中央、国务院为主体，住建部、财政部、商务部和国务院扶贫办等其他部委以及中国人民银行等金融机构介入的局面。

2009-2019年我国乡村旅游政策发布主体及数量分布图

政策内容更丰富

政策的制定一方面是基于乡村旅游自身发展的需要，另一方面也是为了通过调控实现相应的目标，达到政府想要的经济、社会发展效果。

在乡村旅游政策的摸索阶段，政策的主要目标是为了扩大消费需求，引导开展农业旅游，提高农民经济收入，实现经济目标；

在战略统筹阶段，政策目标为发展乡村经济，提高农民经济收入，改善农村人居环境，保护传统村落及农耕文化，实现经济、社会、文化目标；

在政策转型阶段，更加注重乡村旅游的可持续发展，以实现经济、生态、文化、社会综合性发展为目标。